martie 2021

ARE AUTORITATEA NAȚIONALĂ PENTRU PROTECȚIA CONSUMATORILOR DREPTUL DE A EFECTUA CONTROALE ÎN DOMENIUL SIGURANȚEI ALIMENTELOR?

avocat Bogdan Bărzescu

Autoritatea Națională pentru Protecția Consumatorilor (în continuare, ANPC) reprezintă, pentru conștința publicului larg, principala instituție de stat care se ocupă de orice fel de încălcări din partea operatorilor economici a drepturilor consumatorului, aceasta având, suplimentar, o notorietate în ceea ce privește controalele efectuate la nivel național.

Din punct de vedere legal, aceasta a fost înființată prin OG 21/1992, ca o structură centrală având o plajă largă de drepturi și atribuții în orice domeniu care poate afecta consumatorul (de la piețe alimentare la contracte de credit bancare).

În schimb, din punct de vedere istorico-teleologic, este de remarcat că crearea acestei instituții a avut loc într-o perioadă incipientă a regimului democratic din România, într-un moment în care aparatul de stat era insuficient organizat și reglementat, astfel încât s-a decis înființarea unei structuri unice, cu o plajă foarte largă de atribuții, care să controleze din orice punct de vedere un operator economic.

Între timp, însă, în sistemul public au apărut și alte instituții, cu specializare pe anumite domenii, mai restrânse, însă atribuții similare cu cele ale ANPC în acestea (spre exemplu, ANSVSA, ISU, ANPM, chiar Consiliul Local ori Primarul).

Cu toate acestea, regimul juridic al ANPC, stabilit printr-un act normativ emis cu mult timp înainte, a rămas neschimbat, astfel încât, în practică, s-a ajuns la situații în care, pentru același aspect, există mai multe instituții cu atribuții de autorizare și control și, din pacate, uneori cu optici diferite.

În analiza noastră, ne vom opri în fața unei probleme des întâlnite în prezent, respectiv siguranța alimentelor, urmând a analiza dacă, în contextul reglementărilor legale actuale, ANPC are sau nu dreptul de a efectua controale în acest domeniu în unități de alimentație publică.

Astfel, după cum am antamat deja, ANPC a fost înființat prin OG 21/1992, ca organ cu atribuții generale în protejarea drepturilor consumatorilor, având prerogative dintre cele mai diverse și un cadru legal deosebit de general.

Spre exemplu, sub umbrela prevederilor art. 4, alin. (1) din acest act normativ (se interzice comercializarea de produse sau prestarea de servicii care, utilizate în condiții normale, pot pune în pericol viața, sănătatea sau securitatea consumatorilor) ori ale art. 26, alin. (1) (comercializarea produselor și prestarea serviciilor se fac în locuri și în spații autorizate), se poate deduce că ANPC poate efectua controale și aplica sancțiuni pentru lipsa unei autorizații pentru securitate la incendiu (care se emite de ISU), pentru aparatură de bar necertificată, pentru condiții improprii de păstrare a unor bunuri de consum etc.

Din acest motiv, astfel cum este bine cunoscut, ANPC operează și în domenii precum contractele încheiate între unități bancare și consumatori, autorizarea unor târguri sau evenimente, inspectarea piețelor de producători etc.

Prin urmare, este evident că ANPC reprezintă organul de control cu atribuții generale în orice are legătură cu protecția consumatorilor.

Este de menționat, de asemenea, că aceleași norme foarte vagi și generale sunt prezente și în H.G. nr. 700/2012 privind organizarea și funcționarea ANPC, acestea stipulând, însă, cu interes pentru domeniul pe care ne-am propus să-l analizăm, că autoritatea "controlează respectarea dispoziţiilor legale privind protecţia consumatorilor, referitoare la securitatea produselor şi serviciilor, precum şi la apărarea drepturilor legitime ale consumatorilor, prin efectuarea de controale pe piaţă la producători, importatori, distribuitori, vânzători, prestatori de servicii, inclusiv servicii financiare, şi în unităţile vamale, având acces la locurile în care se produc, se depozitează ori se comercializează produsele sau în care se prestează serviciile, precum şi la documentele referitoare la acestea, excepţie făcând controalele igienicosanitareşi sanitar-veterinare la producători, în cazul produselor alimentare".

Putem observa, în schimb, că nicio prevedere legală nu stabilește în mod expres că ANPC poate efectua un control privind siguranța alimentelor, ci s-ar putea considera că această prerogativă există din perspectiva vocației generale de control al acesteia în domeniul protecției consumatorilor.

De cealaltă parte, reținând că ANPC reprezintă "norma generală" de control, sunt de observat următoarele aspecte:

În legislația comunitară au fost adoptate Regulamentele 852/2004, 854/2004, 178/2002, 2073/2005, 1069/2009 și 142/2011, toate vizând domeniul siguranței alimentare, acte care au, conform legislației europene, efect direct intern în sistemul juridic românesc, având forță juridică chiar superioară legilor. Este de menționat și că Regulamentul 854/2004 face vorbire, la art. 2, alin. (1) lit. c) despre noțiunea de "autoritate competentă" care, în sistemul legislativ autohton, este ANSVSA, ca fiind singura cu atribuții în domeniu.

Fără a fi nevoie să intrăm prea mult în detaliile reglementărilor comunitare anterior menționate, fiind un domeniu deosebit de vast, apreciem că simpla lor lecturate generează o concluzie simplă și evidentă - se recunoaște o legislație specifică în domeniul protecției alimentare, inclusiv în ceea ce privește standardele care trebuiesc îndeplinite, modalitatea de control și autoritățile cu atribuții în domeniu.

Practic, la nivel european, este recunoscută o autoritate exclusivă a Autorității Sanitar Veterinare, subordonată unui organ comunitar cu atribuții clare în domeniu (Autoritatea Europeană pentru Siguranța Alimentară).

Mai departe, Ordinul nr. 57/2010 al Autorității Sanitar Veterinare și pentru Siguranța Alimentelor vine în completarea acestor acte normative, stabilind o separare clară a competențelor cu privire la controlul siguranței alimentare, aceasta aparținând exclusiv ANSVSA, prin structurile sale teritoriale.

Suplimentar, HG nr. 1415/2009 privind organizarea și funcționarea ANSVSA stabilește clar că autoritatea sanitar-veterinară "coordonează metologic activitatea de supraveghere și control privind siguranța alimentelor, de la producerea materiilor prime până la consumatorul final" (art. 3, alin. (1) lit. B, pct. 6), ori că aceasta "coordonează activitatea de control în domeniul siguranței și calității alimentelor, după modelul existent în țările din Uniunea Europeană" (același pct. 6), precum și că "asigură controlul official la operatorii care produc, procesează, transport și comercializează alimente" (pct. 33).

În fine, ca un ultim aspect legislativ, între ANPC și ANSVSA există și un protocol de control încheiat la nivel central[1], în care se stipulează domeniile în care fiecare instituție are atribuții, din care reiese mai mult decât clar că intimata își exercită competențe în afara sferei siguranței alimentare, neavând dreptul de imixtiune în aceasta.

În acest sens, atragem atenția asupra tabelului de la fila 2 din anexa la acest protocol, unde, în ceea ce privește unitățile de alimentație publică, se reține clar că ANSVSA controlează produsele și verifică respectarea condițiilor pentru siguranța alimentelor, în timp ce ANPC are atribuții precum "controlul serviciilor, indicarea prețurilor, publicitate, rezolvarea sesizărilor de la consumatori".

Documentul nu numai că are valoare de lege între părțile semnatare, dar reprezintă și o dovada a faptului că ANPC a acceptat, din propria sa voință, să cedeze atribuțiile de control în domeniul siguranței alimentelor către ANSVSA.

Rațiunea legiuitorului, de altfel, este și ușor de înțeles - în vederea inspectării dacă un aliment este neconform sunt necesare cunoștințe specifice și logistică specială, pentru a putea efectua veritabile teste de laborator sub acest aspect, fiind imposibil a se considera că un organ constatator poate considera că un produs este impropriu prin simple observații vizuale.

Prin urmare, s-ar putea considera că, în domeniul siguranței alimentelor, ne-am afla în prezența unor reglementări paralele, în care două instituții ar avea atribuții de control asupra aceleiași materii.

Cu toate acestea, o analiză juridică simplă urmează a genera convingerea contrarie:

• prevederile care vizează ANPC (OG 21/1992 și HG 700/2012) reprezintă norma generală, având în vedere că ele nu fac vreo referire pentru un domeniu anume, ci doar stabilesc o vocație generală de control, subsumată scopului general al protejării "vieții, sănătății sau securității consumatorului";
• prevederile care vizează ANSVSA trebuiesc a fi considerate ca fiind dreptul special, aplicându-se prioritar în materia pe care o reglementează, respectiv siguranța alimentară și controlul acesteia;

Astfel fiind, în opinia noastră, trebuie să rezulte că ANPC nu poate fi considerat drept organ de control în ceea ce privește produsele alimentare dintr-o unitate de alimentație publică, cât timp legea recunoaște o altă autoritate cu atribuții exclusive în domeniu, fiind absurd a se considera că ANPC poate emite raționamente specializate, în baza unei vocații generale, în sensul că anumite alimente au anumite deficiențe.

Este de remarcat și că acest raționament a fost confirmat și într-un caz concret, respectiv de către Judecătoria Brașov, în dosarul 16365/197/2015.

În fine, apreciem că se impune reținerea inexistenței unei prerogative de control din partea ANPC și dintr-un punct suplimentar de vedere, respectiv excepția trasată de prevederile art. 3, lit. e) din HG 700/2012, care stabilește că intimata nu are atribuții de control igienicosanitar la producător în cazul produselor alimentare.

Raportat la aceste aspecte, considerăm că s-ar impune intervenirea legiuitorului pentru tranșarea în mod concret a problemei analizate mai sus, întrucât interpretarea cadrului legal actual poate da naștere unor concluzii diferite de la caz la caz.

În opinia noastră, însă, având în vedere că ANSVSA reprezintă instituția care acordă aviz de funcționare unităților de alimentație publică, care are corp specializat de control și personal ori aparatură specializată pentru luarea și testarea de probe alimentare, imixtiunea ANPC în exact același domeniu nu ar trebui să fie posibilă, aceasta ducând, în practică, la situații în care agentul economic este prejudiciat, datorită unei divergențe de opinii dintre cei doi agenți economici, care poate duce la autorizarea unei activități de către ANSVSA pe care ANPC o consideră periculoasă pentru consumatori și pentru care ar aplica amenzi.

[1] Protocolul nr. 378/25.05.2005 între Ministerul Agriculturii, al Sănătății, ANSVSA și ANPC, precum și "Planul național unic de control integrat pentru România în anii 2020 - 2022", disponibil la adresa https://www.ansvsa.ro/download/pncui/pncui-plan_anual/2020-2022-Planul-National-Multianual-Unic-De-Control-Integrat-Pentru-Romania.pdf